上海市质量技术监督稽查总队总队长 马金舟
提 要
推进行政执法与刑事司法衔接（以下简称两法衔接），是整顿和规范市场经济秩序的重要举措之一。上海市质量技术监督稽查总队围绕事前、事中和事后三个环节，有针对性地采取措施，确保两法衔接工作取得实效。作者认为，做好两法衔接，认识到位是基础，机制健全是保障，素质过硬是关键。作者还对两法衔接工作提出了建议。
推进行政执法与刑事司法衔接（以下简称两法衔接），是整顿和规范市场经济秩序的重要举措之一。2010年10月以来，上海市质量技术监督稽查总队（以下简称上海质监稽查总队）突出两法衔接，狠抓大要案。截至2012年6月，上海质监稽查总队在“双打”行动中已向公安机关移送涉嫌犯罪案件21起，有力地打击了制售假冒伪劣商品的违法犯罪行为。
两法衔接工作的实践情况
上海质监稽查总队围绕事前、事中和事后三个环节，有针对性地采取措施，确保两法衔接工作取得实效。
事先认真排摸，制定周密的行动方案。每次执法行动前，执法人员都对商家网点分布图、仓库方位图、询问提纲、人员分配、行动时间、车辆和工具配备等要素逐一明确。对一些具有潜在危险的案件，请求警方配合，对一些可能涉嫌犯罪的重大案件，邀请公安部门提前介入。事中各司其职，认真灵活调查收集证据。涉刑案件当事人往往有较强的反侦查能力，给调查取证带来困难。我们在现场检查中讲技巧、重策略，采取措施灵活应对。一方面，与公安部门合理分工，密切合作；另一方面，灵活运用各种技巧，注重收集原始证据。事后密切配合，做好做强后续调查。将案件移送公安机关后，我们协助公安机关做好涉案假冒产品真伪鉴定等后处理工作。一些案情复杂的案件，我们挖源头、追流向，彻底查清违法产品的“来龙去脉”。
开展两法衔接工作的体会
认识到位是做好两法衔接工作的基础。有些行政执法部门认为打击犯罪是司法机关的事，甚至简单地认为行政执法只要多查案、多罚款就行了。由于涉刑案件案情复杂、调查难度高、工作周期长，办理一起涉刑案件的工作量往往是普通案件的数倍乃至数十倍。我们从服务经济、服务社会、服务发展大局出发，鼓励执法人员办大要案，攻涉刑案。实践证明，猛攻涉刑案，我们的案件办理数量和其他指标仍然逐年上升，打击制假售假违法活动的力度不降反升。
机制健全是做好两法衔接的保障。上海质监稽查总队注重从基础着手，探索建立了一套行之有效制度，确保两法衔接工作及时、准确和科学。一是与公安机关签订协作备忘录。备忘录对信息共享、情报交流、案件移送等作了详细的规定，为工作开展提供了制度保障。二是制定办案指导性规定。对假冒伪劣违法案件进行分类，归纳不同案件的特点，总结相应的办案经验，制定多类案件办理指南指导案件办理。三是定期召开法律咨询会。就涉刑案件办理中的难点、疑点向司法机关、高校的法律专家求教，不断获取法律支撑。四是进行“开门案审”。邀请市人大代表、政协委员和市法制办等部门的专家审理重大疑难案件，对案件的法律适用、执法程序、证据效力、自由裁量、是否涉嫌犯罪等问题进行评议，提高案件办理质量。
素质过硬是做好两法衔接的关键。执法人员要做好两法衔接工作，必须具备过硬的法律素质和高超的执法水平。为此，我们从理论、培训和实践等方面予以强化。一是在理论中学，二是在培训中学。通过近两年的努力，上海质监稽查总队办理的涉刑案件不论是在数量上还是在质量上都有了明显的提高。
两法衔接工作中存在的问题及建议
一是行政执法与刑事司法衔接的法律体制有待健全。目前，两法衔接工作的法律依据主要是国务院第310号令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。高检院、全国整规办、公安部、国家质检总局等部门也出台了相关意见、办法。但这些法律文件位阶低、原则性要求多、实务性规定少，行政机关不移送、不及时或不规范移送、公安机关对行政机关移送的案件不及时受理，或受理后不及时审查、逾期不予答复等现象依然存在。因此，建议由相关部门结合地方实际，通过联合发文的形式，对两法衔接的职责分工、工作原则、移送标准、移送途径、移送形式、法律文书和效能监察等内容作出更为详细的规定，切实解决操作问题。
二是行政机关与司法机关协同的工作机制有待理顺。两法衔接工作涉及面广、要求高、突发性强，需要一个顺畅的工作机制予以保证。而目前工作机制主要是建立在部门间的信任基础上，有松散、随意和模糊的不足，无法满足实际工作需要。建议将两法衔接工作的具体办公室设置在作为政府综合管理部门且承担对行政执法综合监督职责和协调职能的法制部门。实施中，可以建立联络官制度、派员联合办公、定期召开联席会议、实施效能监察等具体制度，将两法衔接工作落实到实处。
三是行政机关与司法机关信息的共享机制有待完善。建立长期、稳定、明确的信息通报机制是做好行政机关案件移送工作的关键。2005年，上海建立了全国首个行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，构建了“信息共享、网上衔接”的模式。但是，实践中不论是行政机关与司法机关，还是行政机关之间都存在着信息封闭、情报未能共享的现象。各部门各自为政，未能发挥出整体的合力。如有些案件违背了多个行政法规规定，涉及多个行政部门，如果行政机关之间信息不畅通，无法做到反应敏捷、协同作战，也无法将表面上互不关联的现象联系起来，凸显事件本质或真相，有的甚至因信息闭塞个别部门的行动客观上还造成了打草惊蛇的不利影响。建议认真运用信息共享平台实现行政机关与司法机关间以及行政机关之间在案件线索、法律法规、相关数据及案件处理程序的信息共享。
四是行政机关与司法机关证据的交换互补机制有待建立。在证据收集的职权上，行政机关囿于职能和手段的限制，导致一些案件在证据的收集、固定上达不到司法机关的要求。在证据转换上，行政机关收集的证据必须经过司法机关的转化才能作为刑事案件的有效证据。而证据的转换上要耗费大量的资源，客观上也给行政机关向司法机关移送案件造成了一定障碍。建议办案中行政机关重点要协调好与公安机关的关系，行动前明确调查分工，处置中相互配合甚至联合收集；行动中不论以谁为主，行政机关都应预留行政与司法衔接的接口，从证据的收集到笔录的制作要两者兼顾。这样进可为司法机关侦讯提供依据，退可为行政处罚提供保障，从而最大程度实现有效打击违法行为的目的。