编者按：2019年11月6日，国务院印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》（国发〔2019〕25号，以下简称《通知》），自2019年12月1日，在全国自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点，推动“照后减证”和简化审批。为更好宣传解读政策，扩大改革知晓度和受惠面，政府官员、专家学者们从商事制度改革、政府职能转变、行政法、经济学等不同视角出发，撰写了一系列解读文章，特此编审，以飨读者。
立足新的历史方位、新的时代坐标，党中央、国务院高瞻远瞩，把优化营商环境作为建设现代化经济体系，促进高质量发展的重要基础。习近平总书记强调，“要瞄准最高标准、最高水平，优化政务服务，打造国际一流营商环境。要在更深层次、更宽领域、以更大力度推进全方位高水平开放，为长远发展夯实基础。”2019年11月27日召开的国务院常务会议强调，“加快打造市场化法治化国际化营商环境，更大力度为各类市场主体投资兴业破堵点、解难题。”开展“证照分离”改革，是落实党中央、国务院重大决策部署，深化“放管服”改革、优化营商环境、更大激发市场活力的重大举措。我们要从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，深刻认识开展“证照分离”改革的根本目的和意义，深化简政放权、强化放管衔接、加快转变政府职能，有效提升政府治理水平，为经济社会发展提供更加有力的制度保障。
一、深入理解“证照分离”改革政策背景
“证照分离”改革是商事制度改革的深化拓展，是回应市场主体关切的创新举措，是进一步提高政府依法治理水平和能力的生动实践。
商事制度改革不断深化拓展，市场准入制度发生根本性变革，新型监管机制初步形成。深化商事制度改革，是党的十八大以来在新形势下全面深化改革的重大举措，是深化供给侧结构性改革的重要内容。在党中央、国务院的坚强领导下，市场监管部门以改革工商登记为切入点，深入推进简政放权，全面推进注册资本登记制度改革，积极开展“先照后证”改革，实施“三证合一”“五证合一”“多证合一”改革，大力压缩企业开办时间，降低市场准入门槛，推动市场准入制度发生根本性变革。积极推进“双随机、一公开”监管、年检验照改年报和信息公示等制度，以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型监管机制初步形成，监管效能进一步提升。不断优化政务服务，为中小企业和个体工商户提供针对性帮扶和政策指导，统筹推进政务服务“一网、一门、一次”改革，推动实施“企业开办全程网上办”改革，政务服务效率大幅提升。商事制度改革与大众创业、万众创新政策形成叠加效应，掀起新一轮创业创新热潮，成为实现高质量发展和建设现代化经济体系的重要推动力量。从2014年3月商事制度改革实施到2019年9月，全国新设市场主体1.01亿户，日均新设市场主体从改革前的3.1万户增加到约6.47万户。市场主体的大量涌现有力带动了创业就业，优化了营商环境，推动了新旧动能转换。数据分析显示，商事制度改革以来新设企业的就业贡献率呈持续上升趋势，2019年上半年达53.27%，展现了强大的就业吸纳能力。世界银行《全球营商环境报告》显示，从2013年度到2019年度，在190个国家和经济体中，我国开办企业便利度排名由第158位上升到第27位，共提升了131个位次。
改革的协同共享不充分，“准入不准营”问题依然突出。随着商事制度改革的持续深化，市场主体从申请设立到具备一般性经营条件已经比较便捷，2019年年底前，全国企业开办时间已经压减到5个工作日以内。但对于需要取得许可证方可从事经营的特殊经营活动，“准入不准营”“办照容易办证难”的问题依然存在。涉企经营许可事项仍然较多，目前依据法律、行政法规和国务院决定设定的涉企经营许可事项还有523项，涵盖了现行《国民经济行业分类》1381个行业小类中的30%。政府部门尚未完全转变“以批代管”的监管理念，有限的行政服务资源难以保证“管住”“管好”， “放开”和“管好”之间还未能有效衔接。部门间业务协同和信息共享能力不足，一些行政许可事项环节复杂、审批时间较长，导致企业办理相关许可事项的制度性交易成本较高。
“证照分离”改革试点探索为进一步推进政府职能转变、推进依法治理积累了有益经验。“证照分离”改革是一个不断推进的系统化工程，是在“先证后照”改为“先照后证”的基础上，通过有效区分“证”与“照”的功能，把经营自主权归还给企业，压缩行政权力对市场主体微观经济事务的干预空间，促进市场在资源配置中起决定性作用。这项改革的目的不仅仅是精简行政审批事项和流程、改变行政审批方式，更重要的意义在于通过改革转变政府职能、提升政府治理能力、优化公共服务供给，以更开放、更包容、更公平的管理方式给予市场主体自主权和准入机会，促进营商环境优化。2015年以来，“证照分离”改革先后在上海市浦东新区试点、在更大范围复制推广、在全国推开实施等，在服务创业创新、转变政府职能、优化营商环境方面成效显著，主要体现在：一是激发了市场活力。以上海的因私出入境中介服务机构为例，通过取消审批、强化监管，这类机构从改革前的10家增长到2018年的238家，且行业运行总体平稳。二是提升了政府服务能力。针对每一项改革事项，行政审批部门都制定了监管实施方案，有力促进了政府部门审批模式的变革、审批流程的优化、监管手段的创新。三是优化了营商环境。“证照分离”改革推动了“最多跑一次”“就近办”“网上办”“一次办”等公共服务创新，深度对接了企业需求。
实践证明，“证照分离”改革符合市场化改革方向，符合法治化治理原则，符合国际化发展趋势，能够对解放生产力、发展新动能，繁荣社会主义市场经济产生良好的推动作用。第三方评估显示，“证照分离”改革以来，认为营商环境改善很大的企业达到88%，认为办理许可证便利化程度较高的占85%，对行政审批制度改革满意的占92%。
二、准确把握在自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点主要政策安排
近几年来，“证照分离”改革在取得显著成绩的同时，也暴露出一些困难和问题，主要是：纳入改革的涉企经营许可事项仅占总量的约五分之一，影响了企业获得感；改革标准化、规范化程度较低，制约了改革整体效果；改革系统集成不够，信息归集共享、事中事后监管措施落实不到位；部分地区和部门对改革政策理解不深、认识不足，推进改革主动性不强，改革尚未发挥最大协同效应。针对这些问题，为持续深化“证照分离”改革，李克强总理在2019年政府工作报告中明确提出，“要对所有涉企经营许可事项实行‘证照分离’改革，使企业更便捷拿到营业执照并尽快正常运营，坚决克服‘准入不准营’的现象。”
按照党中央、国务院决策部署，国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组办公室、市场监管总局、司法部会同国务院其他有关部门，坚持聚焦市场主体关切，强化问题导向、重点突破，研究完善改革制度设计，形成改革总体方案。11月，国务院正式印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》（国发〔2019〕25号）。此次“证照分离”改革全覆盖试点，主要有以下四个方面的特点。
要求建立全覆盖清单管理制度。对所有涉企经营许可事项实现全覆盖清单管理，是“证照分离”改革全覆盖试点方案的重要政策安排和关键改革举措。清单是否全面覆盖涉企经营许可事项，涉企经营许可事项要素内容是否完整，直接决定着能否实现使政府在清单之外一律不得违规限制企业经营、使企业明明白白办证这个改革试点的基本要求。按照“证照分离”改革全覆盖要求，涉企经营许可事项要全部纳入清单管理，逐项列明事项名称、设定依据、审批层级和部门、改革方式、具体改革举措、事中事后监管措施等内容。清单要定期调整更新并向社会公布。同时，对清单之外的事项，一律不得违规限制企业进入特定行业，企业取得营业执照即可自主开展经营。
强调分类推进审批制度改革。按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等方式分类推进审批制度改革，也就是涉企经营许可事项“进四扇门”，是前期“证照分离”改革摸索出的重要经验。实践证明，这种分类改革的办法，能够体现各行业、各领域实际情况和监管需要的差异，便于因事施策，防止简单搞“一刀切”，有利于把握改革的力度和节奏。此次改革优化了“进四扇门”标准，增强分类改革的可操作性。对于法律、行政法规、国务院决定设定的523项事项，提出直接取消审批13项，审批改为备案8项，实行告知承诺60项，其余442项逐项规定了优化审批服务的具体举措。
突出创新和加强事中事后监管。良好的营商环境不只是体现在市场主体的“准入”环节，经营过程的环境更为市场主体所关注。“证照分离”改革后，市场主体的准入门槛降低，政府部门要从“资质监管”转向“行为监管”，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位，以“严管”为“宽进”作保障，保障“证照分离”改革持续走向深入。针对前期改革中出现的“不批不管”“只批不管”“严批宽管”等问题，要坚持“放管结合、并重”，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，加强审批与监管的衔接，健全监管规则和标准。
强化改革系统集成和协同效应。“证照分离”改革是政府审批、监管、服务全流程的深刻变革，需要各部门、各系统密切配合、协同攻坚。要强化各部门之间的业务协同，市场监管部门将推行经营范围规范化登记，建立市场监管部门与有关主管部门之间的信息双向精准推送机制，实现企业明明白白办证、政府及时跟进监管。协调统一各监管部门之间的监管标准和规则，推进跨部门、跨层级联合“双随机、一公开”监管，解决企业反映强烈的多头执法、重复执法问题，减轻企业负担，提升监管有效性。要强化各部门间的信息集成，将企业登记注册、经营许可、备案、执法检查、行政处罚等信息及时归集至全国一体化在线政务服务平台、全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统，以群众需求为中心，借助人工智能、大数据等先进技术手段，推动实现审批服务事项全程网上办理，让数据多跑路、群众少跑腿，切实提高市场主体办事便捷度，实现政府零距离服务供给。要强化政府与社会之间的互动协同，通过接受社会监督，听取企业群众意见，倒逼推进改革深化。
需要说明的是，在自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点将是一项长期的政策安排。这次在自由贸易试验区推出的是2019年版全覆盖事项清单，今后还要结合改革实际，不断推出更新版的事项清单，滚动优化改革举措，持续在自由贸易试验区进行试点。自由贸易试验区要充分发挥全面深化改革试验田和制度创新高地作用，大胆试、大胆闯、自主改，不断为深化“证照分离”改革全覆盖作出有益探索。
三、强化责任担当，确保“证照分离”改革全覆盖试点取得扎实成效
“证照分离”改革政策性强、涉及面广、关联度高、耦合性强。高质量推进各项工作，必须要结合各地的实际情况，整体谋划、稳步实施，确保各项举措落到实处。
要强化组织保障，做好统筹协同。要将改革工作列入重要议事日程，制定切实可行的实施方案，细化任务分解，狠抓贯彻落实。要建立协同推进改革的工作机制，协调兼顾好在自贸试验区内开展试点和自主扩大试点范围、落实规定改革举措和自主选择更大力度改革举措之间的关系。要统筹推进“证照分离”改革与其他商事制度改革、行政审批制度改革，在政策取向上相互配合，在实施过程中相互促进，在改革成效上相得益彰，形成改革合力，提升总体效能。
要完善事中事后监管措施，强化信息化支撑。要进一步细化试点事项的具体改革举措和加强事中事后监管措施，明确法律依据、实施部门、材料要求、程序流程、操作规范、监管措施、监管程序等内容，确保各项举措的可操作性和可执行性。要进一步厘清各项改革举措的关联关系，及时推进信息系统改造，畅通信息共享渠道，通过强化顶层设计和系统集成，为改革各项举措落地落实提供坚实的支撑。
要注重宣传引导，形成良好氛围。要从简政放权、提升政府服务水平的角度进行广泛宣传，使社会各界准确理解改革的目的，了解改革后市场准入和投资创业的便利化。要从推进诚信建设的角度进行广泛宣传，引导市场主体加强自律自治、依法规范经营，营造公平公正的市场环境，形成全社会理解改革、支持改革、参与改革的良好氛围。
在自贸试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点，意义重大、任务艰巨。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，在各省、自治区、直辖市人民政府的统筹协调下，在国务院有关部门积极支持下，密切协作，扎实工作，以更大力度推进改革，探索形成“证照分离”改革全覆盖长效制度，抓紧形成可复制可推广的制度创新成果，为转变政府职能、优化营商环境、更大激发市场活力作出新的更大贡献。